标题：“土地财政”何时休

　　摘要：一直以来，高房价已经成为社会的痼疾，是人们议论最多的一个难点和焦点话题，当前，土地出让金已经成为地方政府财政预算外收入的最主要来源，有“第二财政”之称。其主要危害是房地产经济的过快发展扼制了经济的活力，扼杀了技术的进步，鼓励了地方政府的过度负债，极易滋生腐败。要想摆脱“土地财政”，就必须正确定位政府角色，深化财税体制改革，创立土地财产税，严格界定国家征地条件，进一步严格土地执法。

　　关键词：土地财政；危害；完善；改革

　　大家都知道，现在的高房价已经成为社会的痼疾，是人们议论最多的一个难点和焦点话题，高房价已经严重的背离了人民的购买力，在很多大城市，房子已成了高档奢侈品，中低收入家庭只有“望房兴叹”。有人说，房地产的背后有血泪，一点都不夸张。那么，房地产市场如何会如火如荼、如此疯狂呢？这与各级政府的土地财政政策有一定的关系。“土地财政”是指中国现有的体制造成的地方财政过度依赖土地带来的相关税费和融资收入的非正常现象。当前，土地出让金已经成为地方政府财政预算外收入的最主要来源，有“第二财政”之称。“以地生财”的做法危害极大，我们必须有清醒的认识。如果不采取有力措施，就不能告别对“土地财政”的依赖，也难以真正解决经济发展和改善民生中的突出问题。

　　一、“土地财政”产生的缘由

　　为什么会出现“土地财政”？“以地生财”为什么会愈演愈烈？我认为主要有以下错误的“三观”造成的：

　　一是错误的政绩观---考核机制之害。

　　改革开放以来，我国经济迅速发展，工业化和城市化的过程不断加快，由于对各级干部的考核制度不够科学，官帽子(政绩)和脸面子(GDP)成了官员们不惜代价追逐的两个目标。地方政府的官员要想升迁，必须自己想办法筹措经费，努力将GDP搞上去。“以地生财”和建立“土地财政”就成了各地政府必然选择的捷径。如此的激励机制和利益驱动，使一些官员有足够的动力甘冒道德风险，作出逆向选择——想方设法抬高地价房价以增加土地收益。大家知道，“土地财政”对地方经济的发展是不可持续的，土地资源是有限的，土地卖完了怎么办？卖地冲动会将数十年后的公共财政提前透支，这是不负责任的，是拿后代的幸福开玩笑。

　　二是错误的发展观---以地生财之害。　　

　　近年来，在很多地方流行一种“经营城市”的发展理念。一些地方领导认为，经营城市首先是经营土地，土地经营不起来，城市就发展不起来。所谓的土地经营就是卖地。其操作模式为，先由政府“做地”，推出一个概念，然后整理出一块土地拍卖，卖地所得再用于搞当地的建设。该区块经过建设后升值，带动地价上涨，政府又可以通过卖地获得更多的财政收入，由此形成“良性循环”。“不花政府一分钱，万丈高楼平地起”，这一直是不少城市领导津津乐道的“经营城市”之经验。一些地方政府患有严重的“房地产依赖症”。他们认为：“我们也知道卖地是短期行为，可是没钱去搞基础建设，不招商引资，不是更难发展吗?”

　　三是错误的财税观---吃饭财政之害。

　　地方政府“以地生财”，有着深刻的体制原因。1994年的分税制从总体上讲是新中国成立以来财政管理体制的一个重大进步，但与此同时，由于分税制将“财权上移、事权下移”，地方政府要做的事越来越多，但手中可支配的财力相对越来越少。目前，教育、医疗、劳动保障等公共职责都下沉到地方，而财政收入却向中央集中。据统计，洛南县仅人员工资一项，就占地方预算内财政收入的70%—90%，这是典型的“吃饭财政”。地方财源不足，于是就想到了卖地，这也是现行财税体制下“吃饭财政”的无奈之举。卖地(出让土地)的收益极大，根据国土资源部对30多个城市的统计，土地出让收益平均是成本的18倍。花1块钱买地，卖18块钱，净赚17块钱。如果这样的财税体制不改变，任何措施都控制不了地方政府卖地(出让土地)。

　　二、“土地财政”带来的危害

　　地方政府财政已经对房地产业产生了严重依赖。近年来，由于房地产经济带来的巨大财富对地方政府和各类资本的引导，房地产成为有的地方不遗余力发展的支柱产业，从而引发不良后果。

　　一是房地产经济的过快发展扼制了经济的活力。

　　今年4月14日，国家统计局公布了1-3月全国房地产市场运行情况，全国商品住宅的销售面积增长了34.2%。而3月份，70个大中城市房屋销售价格同比上涨11.7%。资本是逐利的，一个楼盘开盘仅一夜涨价就利润过亿的暴富神话无疑吸引了社会大量的资本进入地产业，例如上海北京等大城市信贷总量就有一半与房地产有关。这种财富效应必然造成其他经济实体的失血。如果我们在制度上继续客观鼓励这种行为，多年高唱的结构调整无疑只能是一句空话，走向失败的结局是肯定的。

　　二是房地产的过度繁荣扼杀了技术进步的活力。

　　我们可以做这样的设想，如果一个城市的人均收入远不如台北，而房产价格超过台北，该如何吸引人才，发展技术？如何降低成本与台北竞争？当漫天上涨的房价使中青年成为房奴，失去创造的活力，中国如何在未来赶超发达国家！当漫天上涨的房价阻断了广大农村居民的城市化进程，强化了城乡二元结构，中国如何实现社会的和谐！

　　中国要想摆脱生产几亿件衬衫不抵一架飞机利润，且频受反倾销制裁的困局，只能靠技术进步和制度创新。以追求GDP增长为核心的地方政府决不应再饮鸩止渴，追求短期利益而损害经济社会的长远发展。我们不仅要采取措施遏制地产价格的疯涨，更要从制度上鼓励科技发展和技术创新，引导资金流向，促进制造业和服务业的发展，唯此，才能避免西班牙陷阱在中国重演。

　　三是房地产经济鼓励了地方政府的过度负债。

　　由于有地产经济作支撑，各地或以土地作抵押，或以未来土地收入为后盾，利用各种融资平台举债发展。而这些融资去向往往又以经营城市为思路，以投入基础设施建设为去向，通过经营城市获取土地增值和收益，进而增强地方财力为目的。一旦房地产市场发展速度下降，土地财政便难以为继。

　　4月20日，银监会主席刘明康表示，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%。去年地方财政土地收入1.6万亿。按照6%的利率计算，地方政府今年需要支付5280亿元的利息，三分之一土地收益用来付息。一旦地价下行，地方政府财政风险就会加大，银行出现坏账的可能性增大。　 

　　四是土地财政极易滋生腐败。

　　在现实中，土地财政的背后基本都有腐败的产生。这个道理大家都明白，比如房地产商之所以能拿到地，大多和权力有千丝万缕的联系，有些房地产商本身就具有政府背景，土地交易没有市场化之前，土地的交易往往在暗箱操作，土地如何定价，定价多少大多是非市场因素，如果非市场的因素很大，必然有着些地方官员权力寻租的黑幕。买卖土地成了部分官员的快速发财之道，面对土地这块大蛋糕，那些有机会发财的官员有机会都想分一块享用，近年来，由土地交易引发的腐败案件层出不穷，因此，房地产行业最易产生腐败，已经成为腐败滋生的温床。可以说，压制内需、腐蚀干部，房地产难辞其咎。

　　三、“土地财政”问题的解决

　　“土地财政”形成的原因很复杂，要解决“土地财政”问题，相当棘手，绝非一朝一夕可以去瘤。它需要放在政治体制的背景下考虑，这样更容易看清楚问题所在，真正提出解决之道。

　　一是正确定位政府角色。

　　地方政府对建设用地的垄断性卖地权，是“土地财政”形成的根源。只要可以从农民手中低价征地，并向市场高价供地，地方政府就不可能轻易放弃“土地财政”。因此，要改变“土地财政”的格局，就必须改变地方政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色。要加快转变政府职能，正确定位地方政府的角色，改变地方政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色，尽快实现从房地产市场经营者到监管者的转变。

　　二是创立土地财产税。

　　建议将与土地财产相关的税费由多个部门征收，改为只由税务部门征收;将现行的各种土地税费合并为三个税种：土地占用税、土地保有税和土地交易税。土地占用税是对土地农转非的行为征税，将现在的耕占税、耕地开垦费、新增建设有偿使用费一并征收，体现保护耕地的目的。土地保有税是对持有建设用地者的征税，基于土地的不可再生性和随着经济发展必然升值的情况，可由中立的土地评估机构公布一个地区一定时期的土地价格，税务部门根据地价上涨的情形对土地持有者征收一定比例的土地保有税。土地交易税是对建设用地的交易行为征税，让地方政府真正从土地的交易和级差收益的上涨中获得长期而有保障的税收。既让地方政府可以获得稳定的税源，也有利于土地转向最有价值的使用。为了调动地方政府征收土地财产税的积极性，以及在现行分税制下保证地方政府可获得有保障的税源，建议土地财产税全部留给地方享用。

　　三是深化财税体制改革。　　

　　目前地方政府事权无限、财权上收的现实，是造成地方政府通过城市扩张和卖地来获取收入的另一个原因。要减少地方政府谋求预算外收入的动机，就必须将现在的“投资性政府”变为“服务性政府”，形成多元化的城市公共投资机制，让地方政府不再是城市投资的主导者，而只是公共服务的提供者。改变地方政府财权事权不对等的状况，改变地方政府的发展模式和融资机制。

　　四是严格界定国家征地条件。

　　我们可以根据国外房地产市场开发的经验，严格政府征用土地的条件，将“公共利益”限制在“公共工程”和“紧急需要”等非常清晰的公共利益范围内。我国应当建立土地收益共享机制，即通过立法规定政府将出让土地的收益主要用于返还被征地的农民。土地出让收益绝不能成为市长的“零花钱”，应该用于被征地农民社会保障，用于建设城市廉租房和农村基础设施建设等。这样才可以控制地方政府盲目征地的冲动，严格界定国家征地条件，从制度上杜绝“土地财政”，消除房地产泡沫滋生的根基。

　　五是进一步严格土地执法。

　　我们一定要以贯彻落实国务院土地调控的政策措施为契机，与各级政府和各有关部门一道，抓紧完善相关政策。同时，要充分发挥国家土地督察制度的监督检查作用，加快建设一支坚持原则、敢于碰硬的土地督察队伍。要严格执法、严肃纪律，加大对土地违法的惩处力度，坚决杜绝土地买卖引发的腐败现象。完善政策措施，增加政策执行的可操作性和透明度，以解决当前十分突出的违法违规用地问题。