编者按 2010年9月29日国务院有关部委出台政策，提出严格落实“国十条”房地产市场调控政策的“五项措施”，再次表明政府对房地产市场坚定不移实施调控的政策意图。不少专家认为，此举冲击了部分开发企业和市场投资投机者对政府调控政策方向和力度的侥幸心理，改变了部分商业银行及地方政府对落实调控政策的观望和迟疑态度，及时稳定了市场预期，将对切实防止出现新一轮的房价快速攀升起到重要作用。但是从市场的反应来看，众多购房者的态度却没有这么乐观，甚至不少人担心此次调控政策最终的结果仍会像以往那样“越调越高”。面对这样的看法、对国家房地产调控政策的质疑，住房和城乡建设部政策研究中心秦虹通过梳理2003年以来国家进行房地产调控的背景、措施，详细地分析相关政策的效果和作用，这对于我们全面、客观地认识国家的房地产政策的变化和发展，颇有意义。
秦 虹
当前，社会各方面对于国家的房地产调控政策存在着许多评论，其中不乏质疑和批评的声音。对此，笔者认为，衡量政策的得失，需要客观的态度、科学的分析方法，不能以偏代全。
理论阐述：科学模型，房价不是唯一指标
受发展阶段和国情所决定，影响我国的房地产市场的因素众多而又独特，既有人口、土地、经济等实际指标，又有消费传统、心理预期等特殊影响，还有金融体系、土地制度、政策调控等制度因素。其中，政策变量对房地产市场的即时影响较大，常常成为中国房地产业发展中的“硬拐点”，因而房地产政策的成功与否在相当程度上决定了我国房地产市场的发展进程。
从这个意义上看，房地产政策既关乎国民经济增长的大局，又与广大民众安居乐业息息相关。由此，政策的制定到实施日益受到社会各方面的关注。不过，值得注意的是，在很长一个时期，我国都忽视了对于房地产政策本身及执行效果的评估和反馈。而从国际经验来看，房地产政策评估恰恰是确保房地产市场长期健康发展必不可少的一个环节。
为此，住建部政策研究中心和中国指数研究院联合组建了“中国房地产动态政策设计研究组”。旨在独立研究和评估政府房地产政策，并为推动中国房地产业的健康发展提出合理政策建议。
该研究组成立以来，最重要的成果之一就是在对国外房地产市场模型研究基础上，借鉴国内外的理论成熟、操作实际的国民经济动态模型和行业模型，从我国房地产发展实际出发，设计建立了一个“房地产业中长期发展动态模型”，来研究房地产市场的长期内在规律和进行政策评估设计。该模型分为房地产供给、房地产需求、房地产价格、城镇居民收入、房地产政策和房地产人口，6个模块共22个方程。由此可见，作为社会关注焦点的房地产价格，在评估国家政策中，并非唯一的指标。
三大阶段：不同环境，决定政策效果不同
回顾2003年以来的房地产市场调控，如果以我国应对全球金融危机始末为分界，大致可以分为三个阶段，即2003年到2008年中，2008年末到2009年末，2010年初至今。由于这三个阶段宏观背景不同，决定了对房地产调控的政策重点和效果也必然不同。
第一阶段
这一阶段，整个宏观经济处于“防止经济过热的紧缩性调控”环境之中，房地产业发展必须服从于这个大局目标，成为“有保有压”中“压”的行业。因此，“紧银根”和“紧地根”，以控制房地产投资规模和信贷规模增长成为房地产调控的重要措施。在开发供应总量不能增大，需求快速膨胀的局面下，房价上涨不可避免。而当时，受制于宏观经济紧缩性调控的大方向，调控房价的主要措施只能是调结构而不是增加供给。所以，这一阶段，“90/70”政策和提高第二套住房贷款首付和利率，增加住房转让税收等控制投资性需求的政策成为当时的主要政策。然而，由于连续多年供应量持续低于需求增长，市场供求关系失衡不断加剧，所以出现了在政策短期观望后房价报复性上涨的局面。显然，在此背景下，单纯用“房价”这一指标衡量这一时期的房地产调控的成败并不全面。这一时期房地产调控给我们的启示是：在总量不足的条件下调结构，控制房价上涨难度很大。
第二阶段
这一阶段，爆发了全球性金融危机。而为了应对危机，在这一时期，我国整个宏观经济处于两年新增“四万亿元”投资和一年新增近10万亿元信贷的力度空前的“中国行动”环境中，最终成功实现经济增长“保八”的目标。
同期，房地产也全面实施了“保民生”、“保增长”的鼓励性和刺激性的调控政策，购房在低利率水平下再加贷款优惠和减税，使2009年新建商品住房成交量出现了同比增长44%的历史最高位。一线城市存量住房的成交量也同时出现“井喷”，成交面积成倍于新建商品住房。而同时，商品住房的竣工面积增速只有6.2%，房价再次因供求关系的过度失衡而快速上涨。
由此，笔者认为，在为应对全球金融危机而实行扩张性调控政策背景下，“房价”同样不能是衡量调控政策的成败的唯一指标。
而这一时期房地产调控给我们的启示则是：房地产的金融资产属性决定了在储蓄高而投资渠道有限的国情条件下，宽松的货币、信贷和通胀环境对房价的上涨会有直接的影响力。
第三阶段
从年初至今，我国经济呈现出稳定良好的发展态势。而房地产调控也表现出了同过去两个阶段不同的特点：
――政策余地更大。4月17日，专门针对房价上涨过快问题的房地产调控政策“国十条”出台，随后9月29日再次根据市场出现的新情况和新问题提出了新的调控五项要求。相比之前的房地产调控政策，这轮政策出台时的宏观经济增长较稳，针对房价问题可动用的调控政策余地较大。
――吸取了以往经验。这轮宏观调控政策从设计上汲取了以往调控的经验，从扭转供需关系为切入点，考虑了外部资金环境对房地产市场的影响。表现在：
首先，政策设计是在增大供应总量的基础上调结构。今年国家仍然要求保障性住房和中小户型商品房用地面积占70%以上，但由于新增住房建设用地总计划达到18.5万公顷，是2009年的2.6倍，所以，仅中小户型商品住房一项用地面积就超过了去年全年住房用地总面积，在土地总量增加的支持下，结构调整就容易很多。
其次，不断地强化和严格实施差别化的信贷和税收政策，不但提高了首次购房和二套住房的首付比例和利率，而且在全国停止对家庭第三套住房的贷款，还动用和储备了多项税收政策。
第三，以经济手段与行政措施并用促效果，如限定家庭购房套数，限制外地人购房贷款，限制房价调整等措施在越来越多的城市开始实施。笔者认为，采取行政手段和经济手段相结合的方式，体现了政府调控的决心。行政手段的使用，其主要原因在于，我国房地产成交量迅速攀升有很大外部因素的支撑，如长期的负利率的环境；投资渠道有限：老百姓的平均保障水平低迫切需要靠自己的投资来提高收入，来提高自己的养老、医疗等这些保障；还有对利率变动，外资热钱的流动等诸多因素。这样大的外部压力不是在短期内能够解决的。而这些大的环境不解决，房地产发展始终会有隐患。而采取行政手段抑制当前快速膨胀的房地产价格，则可以为供应量后续的增加赢得时间。
最后，以问责省级政府和力促地方政府及各部委出台配套措施的方式抓落实。
总结来说，笔者认为，目前控制需求的政策已经比较清晰，落实调控政策中“增大住房有效供给”就成为本轮调控成败的关键
优化建议：多管齐下，增加住房供给量
目前调控房地产市场需求的政策比较充分，特别是购房信贷政策全国统一，规定也较为严格，弹性执行的空间不大。重点城市也纷纷不同程度地推出“限贷”、“限购”、“限外”、“限价”、“限年龄”等政策。因此，如果需求控制住而供应增大，2005年以来持续的供求失衡局面有可能改善，今后一定时期房价上涨几无可能。为了实现这个目标，笔者提出以下优化建议：
――适当提高城市住房建设用地比例。近20年来我国城市发展很快，2008年城市建成区面积从2000年的2.24万平方公里增长到3.63万平方米公里，增长速度达到1.75倍，但是，同期城市住房建设用地面积却只增长了1.69倍，低于公共设施用地、工业用地、道路广场用地、市政公用设施用地和绿地面积的增长速度。2008年我国城市实际用地面积中，住房建设占地只占31%，相比国外城市比例较低。在城镇化快速发展的大背景下，在城市转型和升级的态势下，城市住房建设用地的比例应适度提高，促使各种用途的用地都更紧凑、节约和高效地使用。
――建立大都市圈规划概念，适当提高房价高的特大城市公共交通沿线的住房建筑容积率，提高住房建设用地效率。在一个城市中，住房建筑的容积率应有较大差别，在公共交通密集和对外公共交通走廊两侧，特别是城市轨道交通沿线，应大幅度提高住房建筑容积率，满足更多居民的住房需求。由于容积率提高，在同等土地面积上的可供应的住房数量增大，住房单价就可降低。适当提高建筑容积率，还可以方便更多的居民出行，也使公共服务设施的利用率提高，减少政府的财政投入和补贴，一举多得。而在远离公共交通走廊的地区，则可以建设低密度住房，让高收入者在享受低密度的同时，承担高房价。建议在土地紧张，房价高的特大城市，适当提高住宅建筑容积率，既可减少征地、拆迁、土地短缺等压力，也可较快速度提高住房供应量。
――深化改革，逐步解决地方政府土地出让的财政依赖，逐步改革和完善土地出让制度，更有效地调动存量土地资源。未来二三十年将是城镇化快速发展时期，城市建设对资金的需求仍然是非常庞大的。过多的依靠土地的创收，既不稳定也不利于控制房价。建议以长期建设债券和存量房地产税为主的资金筹划模式。根据国外的很多经验和基础设施的特点，发行长期建设债券，替代地方政府目前对土地出让收入的依赖。逐步改善和完善土地出让制度，让我们的土地政策更多的调动存量建设用地资源，切实提高土地利用效率，而不是盲目的向外扩张。