标题：中国金融监管的反思与路径选择

评论员 周慧兰 曹理达

在美国和世界经济逐渐回归平静之际，“高盛”欺诈门事件却在国际金融市场再掀波澜。2010年4月16日，美国证券交易委员会正式指控高盛集团涉嫌欺诈投资者，其在向投资者销售他们自己设计的一种抵押债务债券（CDS）时隐瞒了关键信息，一方面允许客户（保尔森对冲基金）做空该金融产品，另一方面却向其它投资者承诺该产品由独立客观的第三方推出。高盛因为提供做空服务获益1500万美元，而买入该产品的客户则蒙受了超过10亿美元的损失。高盛事件对于本已步履维艰的国际金融市场的影响尚难以评估，但在次贷危机中屡次上演的一幕幕通过现代金融创新工具开发的、看似“科学”的转嫁风险，进而掠夺社会财富的闹剧，已引起越来越多的关注。克鲁格曼在新近发表的博文中警示，银行规模、影子银行、不透明、掠夺行为、政府介入以及货币政策的不当已成为现代金融监管所面临的最大威胁。他说，“如何谨慎出台规定去限制道德风险？限制杠杆工具的使用是必须的，可以确定的是我们不得不在21世纪更新金融体制，来避免未来发生更糟糕的事情”。中国的金融市场所面临的问题或许与美国不尽相同，因为我们当前的问题并不是金融发展过分，而是存在严重的金融压抑，但金融开放的过程本身就无可避免地充斥着创新与监管的博弈，因此对于正在探索金融开放之途的中国而言，殷鉴不远，与其等待危机发生后的亡羊补牢，不如在监管模式和手段上早做打算。

为探讨金融监管中的诸多问题，“2010·金融四十人年会”特辟“金融监管的理论反思与改革实践”专题研讨圆桌讨论，出席本次讨论的嘉宾有：中国金融40人论坛学术委员会主席谢平，论坛成员、银监会上海银监局局长阎庆民，中国银监会业务创新监管协作部主任李伏安，国务院发展研究中心宏观经济部副部长魏加宁，国家外汇管理局国际收支司司长管涛，财政部财政科学研究所所长贾康，中国人民银行研究生部部务委员会副主席焦瑾璞，国家开发银行业务发展局局长刘勇。经主办方和与会嘉宾审核，本报本期刊发讨论的部分内容，同时刊发中国金融40人论坛顾问、全国人大财经委副主任委员吴晓灵在年会上的主题发言，以飨读者。（周慧兰）

在监管不足与监管过度间寻求平衡

主持人（论坛成员李伏安）：在我国的金融改革过程中，很长一段时间内，各界都提倡要放松监管、避免过度监管，但美国此次金融危机凸现出了监管不足的风险，对于正行进在改革路上的中国金融而言，应当如何在监管不足与监管过度之间寻求平衡？

贾康：毋庸置疑，监管十分必要。但现实生活中大量矛盾往往起源于已有的监管依据合法但缺少合理性。

先看中国股市。中国股市在两年前的较长时间里，不规范性是明显的,一些监管者努力规范之，其敬业精神值得肯定，效果却不尽如人意。小平同志最初支持建立证券交易所，公开表态大胆尝试，即便试后觉得不行，还可以再关掉。其实质是力排众议，先按改革的精神做起来。在规范中发展，还是在发展中规范？小平同志强调的恐怕是在发展中规范；而现实中，监管部门往往强调只有规范了才能发展。放在一个较长的历史时期看，中国特色社会主义市场经济的发展，似乎首先是先解决发展问题，同时注意在发展中规范。所以，在承认市场机制的前提下，经过培育、改革和发展，股市是可以自行调整的，在一定阶段，我们应耐心包容它的不规范。

再看地方融资平台。它们往往是地方政府成立和注册的公司，其功能无论是发债还是取得贷款，都是为了绕过预算法举债筹资，若严格援引预算法，一律可以问责。但我并不同意那种做法。现实生活中有如此强烈的需求，以至于逼着各种当事人以潜规则替代明规则。一味地强调监管，以为只要监管到位，问题就会解决，这不是实事求是的态度。

大家讨论中国道路，想提炼中国模式，却对之越来越迷茫，原因就在于模式是相对稳定的东西，而地方融资平台是过渡性产物，既有正面效应，又有负面效应，但迄今为止，其正面效应大于负面效应。目前即使地方融资平台的负债为7-8万亿，相当于GDP的20%多，加上名义指标的公共债务余额（占GDP的比重不超过20%），即政府债务占GDP的40%，尚不会出多大事。当然，去年、今年地方债已运作两次，结合国内外经验，这条路会越走越宽，其规范程度会越来越高。

对融资平台的监管，财政部门主要有两点意见：一是明确规定既然是法人运作，地方政府的所有担保都无效，一旦资金链断裂，需自行消化；二是既然名义上是公司（法人）债和公司（法人）贷款，应该由银监会和人民银行各司其职去监管。随着更为阳光的地方债出现，地方融资平台将逐渐被取代。监管的理性就是要留下改革的弹性空间，不能简单地把小孩子和洗澡水一起泼出去。

最后看政策性融资。从大道理上讲，我认为政策性金融有其必要性，但这个体系如何构建，思路和要领尚不清晰，谈何标准化和细致精确的监管依据？

金融监管的宏观效应

主持人：这次危机之前，人们探讨的金融监管，多是微观层面的概念；危机之后提出了动态监管的概念，即反周期监管措施的一种行为，指的是从宏观审慎监管角度出发，提前采取系统性监管措施，避免更大的系统性风险出现。您如何看待这种金融监管的宏观效应？

谢平：国际货币基金组织的首席经济学家布兰查德最近发表了一篇文章，内容关乎对宏观经济政策和理论框架的反思，在这篇文章中他首次提出，以往的宏观经济学把金融监管视为与宏观经济学完全无关的变量，也没有把金融监管作为宏观政策工具，通过这次危机，可以认为过去宏观经济学的框架是有缺陷的。布兰查德是宏观经济学的缔造者，他的这一观点可以说是方法论上的又一具有根本性的突破。如果这一观点成立，那么原来假设货币政策与金融监管是没有联系的，是既定条件，就是不准确的，现在看来这两者之间可能是有内在联系的。

对银行的监管，理论上讲是出于对单一机构风险监管，但实际上这种监管本身又具有宏观效应。如出于风险考虑，商业银行要控制某行业的贷款，又或者是住房贷款的某些条件、系数要有所改变时，应了解到这些监管政策隐含着不同行业的风险溢价指标，本身对宏观经济影响很大。在中国80万亿的银行资产中，有近40多万亿属于工、农、中、建四大行，这四大行属于国有银行，这就隐含了一种逻辑，就是它们会更听话，所以我认为在中国这种宏观效应的影响有可能比监管层想象得更大。

因此，监管层不能只表示要参与宏观调控，还要在方法论、思想、具体措施上明白监管本身是有宏观效应的，对这种宏观效应的影响，即使没有准确的模型，也要有一个大概的参数估算，并与货币政策工具协调。我的问题是，如果监管层已经知道金融监管的宏观效应，那么应如何平衡风险监管和监管措施有可能引起的宏观效应呢？目前已出现了一个实例：对单个商业银行的月度贷款规模控制由银监会决定，但总体流动性控制取决于央行的政策工具，二者之间如何平衡。流动性控制不住，水很大，控制闸门效果就不大，水会从闸门上面流出，也就是银行会用许多方法替代“贷款”。

魏加宁：有关监管的宏观效应问题，当年我们在探讨货币政策和银行监管是否应当分离时就讨论过。当时担心的主要是顺周期问题，即：放松银根时，监管力度也随之放松；紧缩货币时，监管力度也同时加强，从而导致同步振荡。

此次金融危机爆发后，有人提出“逆周期监管”，即经济繁荣时，监管力度严一些；经济不景气时，监管力度松一些，这肯定是有宏观效应的，因为这会影响“货币乘数”的大小。这种想法的主观愿望是为了“熨平周期”，但从银行经营者的角度考虑，应当尽可能使监管力度保持相对稳定。如果今天松，明天紧，那么经营者就无所适从，也不利于监管的法治建设。当然，遇特殊情况，如大危机时发现新的监管漏洞，需调整监管力度，那是另一回事。

中国金融监管框架的不足与改善

主持人：中国现行的金融监管框架存在哪些不足，您对未来的监管模式有何构想？

阎庆民：如何完善监管模式、框架？众说纷纭。如我们设想未来建立的金融国资委，真正为所有者权益或股权负责（2009年这部分总额为4.4万亿左右），而不是为金融机构资产负责。虽然2009年银行资产接近80万亿，加上保险、证券近90万亿，但其中相当一部分不是永久负债，而是存款负债形成的资产；而2008年国资委监管的141家央企资产总额为17.63万亿。二者的概念、外延不同，解决这一问题需要监管框架和理论的重大突破。

其次，监管模式、架构也要考虑特殊因素。尽管我国的国有银行不是在资本市场中发展起来的，但多数已实现股份制改革，中小银行这几年发展得也很快，因此监管当局要考虑到银行业的风险规避。近两年来这方面已有所考虑，如以前发行的教育、卫生、房地产信托，均依靠银行担保，风险很大，2008年银监会下发了通知，不允许银行做担保。

回到监管体制，银行出了问题，政府是否救助？有无存款保险类公司帮助银行退出？现在中国的退出措施是由央行制定的，央行是最后贷款人。但在这次危机中，美国的存款保险分担了监管的失职，去年美国140多家小银行濒临倒闭，今年新增40多家，因为有存款保险，接管起来比较容易。这种机制也可在中国研究实行。

焦瑾璞：我认为需要从普惠金融体系的角度反思我们的金融体系和监管思路。金融机构只许生、不许死；只能变大，不能变小；以及金融机构的垄断性竞争都是不正常的。这必然带来一些挤出效应：中小企业、微小企业贷款难，农村经济发展缓慢。

对我国监管体制和思路的评价涉及很多具体问题。监管者和监管对象的关系如何？怎样的监管模式才是最优？目前，我国的监管是四条线，一行三会，只有纬线没有经线，这样的布局是否有潜在问题？地方政府在金融监管中到底发挥什么作用？城市、农村商业银行应如何监管？是否应促进中小金融机构的发展？是否涉及监管下移或多极监管形式？目前最缺少的是对地方的监管，监管网应如何布置？在推进小额信贷过程中，是否应给予地方政府一定的金融管理权限？按照现行的商业银行法、监管法，我们的金融机构不能注册，何谈金融体系的有效性，何谈监管的有效性？对此，我们需要更多的反思。

刘勇：现在反映比较多的是政府融资平台问题，这是体制和机制问题，既涉及中央事权和财权，也涉及地方事权和财权关系。去年一共新增4.5万亿贷款，已远远超过政府承担能力，政府负债率太高，所以要求刹车。如果刹急了，会把财政风险向银行风险转移；如果不刹，财政负担不了。监管不仅要考虑当下，还要考虑未来。这既是现实问题，也是一个长期的理论问题，需仔细研究。

加强对国际资本流动的监管

主持人：在屡次大危机中，中国依靠资本管制免受了国际市场大的冲击，在此次美国金融危机后，国际货币基金组织对国际资本流动监管的态度和立场也有所转化，您如何看待中国目前的资本管制体系？在日益开放的国际金融环境中，中国应如何改善资本监管体系？

管涛：中国目前的资本管制体系，尽管存在问题，但总体还是与现行经济发展阶段相适应的。如，管流出，经受住了1995年墨西哥金融风暴和1998年亚洲金融危机的考验；管流入，股指从6000多点跌至1000多点，短期外债占比回落10多个百分点，也没有引发债务危机，因为大量外汇流入与实体经济活动有关。

今后依然要坚持对跨境资本流动的适度管理。首先，资本流动是顺周期的，是惩罚成功者的：经济好时，资本流入，导致经济过热，宏观调控困难增加；经济不好时，资本流出，导致货币金融危机。特别是发展中国家国内融资较少，需借外债，本国货币不是可兑换货币，还要有国际清偿能力。

其次，现阶段中国企业和机构投资风险的控制力还较弱。虽然中国政府积累如此高额的外汇储备存在隐患，但从危机之后的情况看，幸好这些外汇没有落在中国企业和机构手上，否则损失惨重。

最后，汇率、利率等价格信号没有充分发挥作用。从“不可能三角”讲，如果汇率弹性不够，货币政策要想独立，就需要资本管制。现在很多人可能不理解，国家外汇储备这么多，企业投资没钱，为什么不能把外汇借给企业？但如果只简单地打外汇储备的主意，是不可能从根本上解决对外失衡问题的。只有真正通过市场化方式，企业购买外汇对外支付，或银行通过增加外汇头寸扩大外汇贷款，才是可行之道。

当然，资本管制还有很大改进余地：首先，积极发挥价格手段包括利率、汇率的作用。成熟市场的价格是浮动的，套利机会瞬间消失；而中国是有管制的，利差、汇差的长期存在导致套利活动的持续。在巨大的利益驱动下，管理防不胜防。一刀切必然伤及无辜；只有更多采用价格杠杆，消除套利机会。

其次，提高透明度。透明不能消除危机，但不透明势必加大不确定性，这是市场最大的风险。另外，加强投资风险教育。明确告诉投资者，买者自负。消除金融中介的道德风险，不要以为存在普遍的担保。

最后，加强监管协调。一方面，加强内部协调。资本流动涉及很多环节，只有在相关部门之间加强信息沟通和政策协调，才能有效防止资本流动冲击；另一方面，加强国际协调。20世纪50年代，美国的Q项条款和其它原因促成了欧洲美元市场的发展，现在美国强调危机后要加强金融监管，如果其它国家不跟进，那么美国单方面的行动就可能影响美国金融的国际竞争力，而中国如果管得太严，没跟上国际潮流，人民币也会丧失竞争力。