标题：对现行外汇管理行政许可授权问题的思考

　　外汇管理行政许可作为国家外汇管理局的一项重要行政职权，其职权授予是否规范对于推进外汇管理政务公开、提高外汇行政审批透明度、增强外汇局社会公信力等具有重要意义。随着外汇管理改革的不断深入以及依法行政要求的不断提高，有必要对外汇管理行政许可授权现状进行重新审视，对其可能引发的风险进行深入研究，并尽快完善相关政策和规定。现行外汇管理行政许可授权的模式

　　行政授权的内涵应当包括两个层面：一是法律、法规直接赋予有关组织拥有和行使一定的行政权力，即行政权的设定。具体到外汇管理行政许可授权，指的就是法律、法规直接赋予国家外汇管理局拥有和行使一定的行政许可权力，即法律、法规直接对国家外汇管理局行政许可权进行设定。二是由行政机关依照法律、法规规定的条件和要求做出授权决定，将自身拥有的某项行政职权的一部分（或全部）授予其内设机构、派出机构或者其他行政机关、组织行使，即行政权的转让。具体到外汇管理行政许可授权，指的就是实施行政许可作为外汇管理局的一项行政职权，由各级外汇管理局根据法律、法规的权限设定，以制定规范性文件的形式，将行政许可这一行政职权逐级授权给下级外汇管理局。各级外汇管理局能够依法以自己的名义行使行政许可权，并承受该职权行为的法律后果。根据行政授权的内涵，其在本质上应当是一种行政职权的设定及再分配，其授权主体既包括立法机关，也包括行政机关；所依据的授权规范必须合法；行政机关的内设机构、派出机构均可以成为被授权主体。

　　现行的外汇管理行政许可授权主体包括两个层面，即拥有立法权的立法机关和作为行政机关的各级外汇管理局；授权以法规授权和规范性文件授权为形式，采取了总局—分局（外汇管理部）—地市中心支局—县支局自上而下逐级授权的模式。这不仅符合外汇管理工作开展的实际需求，而且与行政授权内涵的要求是完全一致的。

　　现行外汇管理行政许可授权模式存在的问题

　　（一）行政许可授权标准不一致导致基层外汇局拥有的行政许可权限不统一。在行政许可权限的逐级授予过程中，上一级外汇局通过制定发布规范性文件的形式，将行政许可权限授予下一级外汇局。但在实际操作中，存在逐级授权模式中授权标准不一致的问题，导致基层支局作为同一层级机构，并不统一地具有实施某项行政许可的权力。

　　（二）逐级授权模式中规范性文件不公开与行政公开原则相抵触。一是部分实施行政许可授权的规范性文件并没有主动向行政相对人公开，行政相对人无法全面了解外汇局的具体授权情况。二是单项外汇管理行政许可事项实施办法的公开程度不足。由于外汇管理行政许可事项较多，且需经常根据涉外经济发展的实际情况做出调整，因此各项外汇管理行政许可事项的实施办法难以通过某一个规范性文件统一予以公开，而是分散在了单个规范性文件当中，当前这些单个规范性文件的公开程度不足。

　　（三）行政许可被授权方不明确增加了行政许可相对人的申请成本和负担。目前，国家外汇管理局公布的行政许可项目表中，除少部分实施机关明确为总局或分局（外汇管理部）外，绝大多数实施机关笼统称为国家外汇管理局及其分支局。而在实际操作中，各地外汇局分局往往结合辖区实际情况，自行设定了不同层级外汇局行政许可的实施权限。行政许可被授权方不明确，容易使行政许可申请人产生误解，也会增加行政许可相对人的申请成本和负担。

　　（四）行政许可授权程序不完善不利于外汇局依法行政工作的深入开展。目前，外汇局总局对于行政许可的程序性规定主要包括《国家外汇管理局行政许可办理程序》和《国家外汇管理局关于实施外汇管理行政许可有关程序问题的通知》，但上述规定仅对具体办理程序作出规定，未涉及行政许可授权方面的程序和内容。

　　（五）行政许可授权内外部监督机制不健全不便于对外汇局实施行政许可进行有效监督。一是内部的监督审查机制不健全。目前，外汇局内部尚未制定针对行政许可授权的监督审查制度，在日常组织开展的监督检查中，多是侧重于对实施行政许可项目的实体和程序的监督检查。二是对外汇管理行政许可授权行为的司法监督机制不健全。司法对外汇管理行政许可授权行为的监督是一种外部监督，应主要从行政许可的授权主体、授权权限、授权内容和授权程序等方面进行审查判断。由于目前我国没有统一的行政程序法，并且法律法规在评定授权行政主体和授权权限方面都缺乏可操作性的规定，因此，法律的缺失使得司法部门无权依法定程序去质疑行政许可授权主体的资格，或是对行政许可授权提请废止和失效。

　　相关建议

　　（一）及时公开行政许可授权事项，统一行政许可授权标准。各级外汇管理部门应通过网站、公告、办公场所公示等方式，及时、准确地公布涉及行政许可授权内容的规范性文件，也可以通过定期制作发布本辖区行政许可授权情况表，将授权主体、被授权对象、授权依据等内容予以公布。另外，应制定统一的授权标准，并定期对被授权情况、被授权方的履职能力等进行评估。

　　（二）设定统一格式的授权书，规范内部许可授权行为。统一内部实施行政许可授权的规范性文件的形式，明确内部授权的主体、项目名称、方式以及期限等方面规定，使下级外汇局能够以自己的名义行使行政许可权，并承担相应责任。

　　（三）进一步完善监督审查机制，促进外汇局依法行政。进一步健全行政许可授权内部监督审查制度，确保行政许可按规定程序办理，防止出现越级实施行政许可等违规行为发生；完善外部监督机制，主动接受司法机关等部门以及社会各界的监督，主要从授权主体、授权权限、授权内容和授权程序等方面审查行政许可的合法合规性，对行政许可实施情况及必要性进行评价，不断促进外汇局依法行政工作的深入开展