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2009年4月24日,《中华人民共和国邮政法》（以下简称新《邮政法》）经第十一届全国人民代表大会常务委员会第八次会议,以146票赞成、4票反对,4票弃权平静地通过。但是,新《邮政法》在邮政专营权的界定和国家对邮政市场以及快递市场的管制框架方面,仍遗留下诸多悬而未决的难题。市场各方表面的平静反应背后,对新《邮政法》实施的担忧却与日俱增。
显而易见,新《邮政法》有三大突破:
一是在立法层面明确提出了邮政普遍服务的制度设计,明确宣示国家对邮政普遍服务业务的支持和保障政策取向,如:国家对邮政普遍服务业务的设施、环节等支持保障细节作了针对性的规定,同时,将“修订草案”中关于政府应对其建设给予支持的“邮政设施”明确为“提供邮政普遍服务的设施”;将“修订草案”中关于交通运输企业对邮件应优先安排运输的规定,修改为对提供邮政普遍服务的邮政企业交运的邮件应优先安排运输,等等。
二是建立在上述取向基础上,推进邮政企业的邮政普遍服务业务和竞争性业务分业经营体制改革。
三是第一次制订了有关快递市场准入制度的法律规定,明确了包括资金规模、服务能力、安全保障等六项快递业务的经营许可,尤其是制订了快递公司设立的资本门槛:“快递公司在省、自治区、直辖市范围内经营的,注册资本不低于人民币五十万元,跨省、自治区、直辖市经营的,注册资本不低于人民币一百万元,经营国际快递业务的,注册资本不低于人民币二百万元”。市场各方虽然不认同这个快递市场准入制度,但是这毕竟是一个快递业务迅猛发展趋势下,第一个关于快递企业准入条件的法规性文件表述。
虽然在关键条款“邮政专营权”问题上,新《邮政法》采取回避态度,仅作原则性表述:“国务院规定范围内的信件寄递业务,由邮政企业专营”。外界流传的“信件邮政专营范围降低为150克以下”的条目在新《邮政法》中并未出现,民营快递公司的存废前景仍存在变数,但是新《邮政法》重点突出邮政普遍服务价值取向、暂时搁置“邮政专营权”的内容争议,仍让人们看到邮政法修订的开放姿态和快递业的发展曙光。
快递公司的“原罪”
快递业务的发展,在中国邮政管制的框架中,天生就是个“没娘的孩子”。虽然在中国老《邮政法》中,从来就没有快递业务、快递企业的管制框架和管理用语,但是快递业务却日益壮大。据新华社报道,快递目前已经成为我国发展最快的业务之一,近几年来保持了年均20％以上的增长速度。目前在邮政管理部门登记备案的快递企业有5500多家,从业人员约30万人,年产值在400亿元以上。国内快递企业虽然存在发展不平衡,企业规模较小,市场秩序不规范,服务质量参差不齐等现状,但若不理清快递业的管制框架,非邮政快递企业的“原罪”必然会严重制约其发展。
从2003年修改邮政法被列入十届人大立法计划开始,围绕着邮政专营权的内容规定及其运行机制,各方进行了辎铢必较似的博弈:2003年的《邮政法（修订草案）》第五稿强化了邮政的专营范围,规定“500克以下的私人快递业务由邮政专营”,经过2004年第六稿、2006年年初第七稿“国家邮政局专营的快递业务重量由500克下降到350克”,直到2006年8月第八稿“信件邮政专营范围降低为150克以下”,以及最近流行的“重量加资费”标准来确定邮政专营范围（即规定单件重量以及资费均在一定标准以下的寄递业务由邮政企业专营）。
颁布于1986年的《邮政法》,需要修订的内容和环节很多。民营快递公司成为该法修订的重要诉求主体,皆因快递业务在老《邮政法》和邮政部门规制之外诞生的“原罪”:
最先,邮政专营权是靠邮政企业的独立运行来保障的,中国邮政部门在速递市场中的占有率几乎为100％（直到1987年以前仍保持在95％以上）;1986年的《邮政法》在明示邮政企业专营信件的寄递业务时,已为非邮政部门经营商业文件快递业务留下了“后门”:它规定“信件和其他具有信件性质的物品的寄递业务由邮政企业专营,但是国务院另有规定的除外。”但是,老《邮政法》并没有对快件业务及其经营者进行界定,也没有否定非邮政企业可以经营与邮政企业寄递业务相似的快件业务。
1992年开始,交通、铁路、民航等部门都获得了对速递业的审批权,批准了一些国有速递企业。于是,民营企业通过挂靠在这些部委审批的速递公司,绕开了邮政专营权的管制,得以生存发展。
1995年6月29日,国务院批准发布的《中华人民共和国国际货物运输代-理业管理规定》指出,经批准成立的国际货物运输代-理企业可以从事国际快递业务,但私人信函除外。这为外资速递公司由经营快递业务中的货运业务,渗透到经营信件速递业务,打开方便之门。邮政的专营权受到民营企业蚕食的同时,又面临外资快递企业的挑战。
邮政管理部门也面临原罪
伴随着邮政专营权的丧失和传统邮政规制的被突围,面对20世纪60年代兴起于美国并在世界范围内蓬勃发展的新兴快递产业的步步进逼,邮政管理部门和国有邮政企业也陷入另一种“原罪”:不重新界定清楚邮政普遍服务与快递竞争性业务,传统邮政企业徒具合法存在理由却日益失去市场空间。于是,以2002年国家邮政局发出《关于贯彻信息产业部等部门有关进出境信件寄递委托管理文件的通知》（简称国家邮政局64号文)为标志,在老《邮政法》没有界定快递业务属性和范围条件下,快递业务的管制权争夺进入公众视野,并被拖入新《邮政法》的修订历程中。
其实,1994年关贸总协定乌拉圭回合达成的《服务贸易总协定》（GATS）已经区分了邮政服务（Postal services）和信使服务（Courier services）是不同的业务类型,与此对应,我国各行业管理部门对邮政业务与快递业务属于两种不同的服务类型,并无争议和分歧。
邮政专营权引发出管理部门的管制“原罪”在于:邮政专营权是特指邮件的专营权,还是指对邮政领域普遍服务业务和竞争性业务全业务的规定特权。邮政专营权的实施是否就蕴涵着自动赋予邮政管理部门对邮政邮件业务（邮政部门递送）和非邮政快递业务（非邮政部门递送的快件）的管制权？
换句话说,非邮政部门经营的快递业务（包括航空快件、铁路包裹等）,究竟必须经过邮政部门的授权才合法呢,还是可以由各自的行业管理部门批准即可？现实的快件管理体制是:《中华人民共和国国际货物运输代-理业管理规定》指出,“国际快递业是国际货运代-理业务的一部分”,经原外经贸部批准经营国际快递业务并在国家工商行政管理局登记注册的企业,均享有合法经营权。而且外经贸部是国务院授权管理国际货运代-理业务（包括快递业务）的主管部门; 1998年1月,民用航空总局根据航空法,颁布了《中国民用航空快递业管理规定》,航空快递业务成为民用航空总局行业管理对象。上述两个行业规定,并没有挑战邮政专营权,却自行规定了快递业中的两个重点领域——作为国际货运代-理的国际快递、航空快递业）的管理范围。
与邮政专营权的被肢解相伴随的是邮政体制改革:1998年获利最丰的电信被从邮政系统剥离,1999年,国家宣布逐年取消邮政补贴,2005年8月,国务院通过《邮政体制改革方案》,邮政体制改革大幕由此拉开,原属邮政的邮政储蓄业务也与邮政“分家”,于是捍卫邮政专营权一方面成为邮政企业的生死劫,另一方面也是邮政管理部门巩固管制地位的一张牌。
冷静来看,邮政服务与信使服务、邮政业务与快递业务、邮政专营业务与竞争性业务可以统归邮政管理部门管理,但按照“专业专营、同业同策”的管制原则,邮政管理部门必须划清邮政服务（邮件的普遍服务业务）与信使服务（非邮件的竞争性业务）的管制界限。这是新《邮政法》赋予邮政管理部门全行业全业务管理权的必要条件。目前,新《邮政法》虽有第十八条“邮政企业的邮政普遍服务业务与竞争性业务应当分业经营”的邮政企业内部业务区分,但这远不如上述国家邮政管理局管制业务大类的区分重要。这是邮政管理部门实现全行业全业务管理的一个总纲。
邮政法修订的重大缺陷
邮政法的修改,本应该厘定重大的邮政业发展理念和讨论制定相应保障规则。邮政企业及其管理部门受惊于快递业务蓬勃发展和渗透到信件寄递业务的咄咄逼人态势,缺乏探索保障邮政普遍服务的新的运行体制和财政保障机制的新思维,却专心于用修订邮政法来规定、限制快递企业的活动空间,正是邮政法修订的重大缺陷。
从现有条目来看,新《邮政法》的管理半径是很大的,既包括对邮政普遍服务的管制权（狭义的邮政行业管理）,还包含了对非邮政部门提供业务的管制权（广义的邮政行业管理,即“邮政服务﹢快递业务”）。但是新《邮政法》全文和附则都缺乏对邮政市场的描述,这成为一个修订死角。
邮政市场是何物？1986年的老《邮政法》因为诞生在我国确立社会主义市场经济体制之前,没有也不可能规定。国内民营快递企业和外商投资快递企业在国内发展如火如荼情势下,新《邮政法》显然想依据此法,实现邮政市场（邮政专营市场、非邮政部门竞争性市场）的全行业管理。但是,新《邮政法》总则第一条“为了保障邮政普遍服务,加强对邮政市场的监督管理”,第四条“国务院邮政管理部门负责全国的邮政普遍服务和邮政市场的监督管理工作”,这两条都是将邮政普遍服务与邮政市场并列在一起,却让人摸不着头脑:
（1）联系到邮政普遍服务由邮政专营权规定,通过邮政企业运行提供,邮政市场就应该是非邮政企业经营的快递等竞争性业务市场（至多再加上邮政企业经营的竞争性业务）,它对应于广义的邮政行业管理;
（2）联系新《邮政法》对邮政企业、邮政普遍服务、提供邮政普遍服务的邮政设施、邮政营业场所或者邮件处理场所、邮政服务、邮政资费等术语的使用,邮政市场似乎仅仅特指邮政企业所提供服务的交易市场（即狭义的邮政专营市场）,而非邮政企业提供的快递业务被排除在邮政市场外,只不过需“依照本法规定取得快递业务经营许可”并因此纳入邮政管理部门管理。这个意义上的邮政市场,又对应于狭义的邮政行业管理。
笔者认为,新《邮政法》应在网络经济、信息社会、服务业发展背景下,顺应快捷的、门到门的、个性化的快递业务方兴未艾趋势,在不影响和限制新兴的快递业发展前提下,探索和解决好邮政普遍服务的运行方式和补偿机制问题。至于邮政管理部门监管邮政企业和邮政市场的问题,则需要立法和管理的新思维,即明确界定邮政市场究竟是邮政企业专营的自然垄断性市场,还是一个包括邮政企业垄断专营市场和非邮政企业经营的快件市场在内的混合市场。
总之,新《邮政法》虽然已经通过,但是邮政管理部门若无视快递物流作为电子商务发展的物质保障手段,具有服务业发展的巨大市场空间,仍以部门立法的思维来管制快递业,定会遭遇诸多实施难题。只有用更加开放的态度,解决好邮政业、物流业共同成长中的“管制烦恼”,理顺中国服务业发展中的政府责任和政府管制思路,新《邮政法》及其配套规定才能顺利实施,社会上各类快递企业和快递消费者才能获得和享有新《邮政法》对中国邮政事业、快递物流业发展的积极影响。
我们冀望未来的将制订的《国务院关于邮政企业专营业务范围的规定》(2009年1月7日,国务院曾下发2009年立法工作计划,明确规定将出台《国务院关于邮政企业专营业务范围的规定》)将邮政企业普遍服务职能的履行及其财政保障机制的建立,作为“规定”的重点。同时,管理部门能顺应快递业、物流业、电子商务、生产性服务业相互融合相互渗透发展的趋势,制订《快递业务经营许可管理办法》、《快递市场准入管理办法》等法规、规章,不再纠缠于邮政专营权的信件的“重量”细节,在“稳住邮政普遍服务一点”基础上,放开“快递市场一片”。
只有这样,才能打消邮政企业和邮政管理部门借提供邮政普遍服务的之责,逼迫蓬勃发展的快递市场企业就范的部门立法嫌疑。（本文发表于2009年5月6日《南风窗》 作者系***中央党校研究室博士）
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